Responsabilidad penal por omisión de planes de prevención de incendios: análisis jurídico del planteamiento del fiscal especializado

La devastadora ola de incendios forestales sucedidas en este verano de 2025, ha reabierto un debate jurídico y político de calado: ¿pueden exigirse responsabilidades penales a los poderes públicos que, teniendo deberes legales claros de prevención, no los cumplen?

El fiscal jefe de la Fiscalía de Medio Ambiente y Urbanismo, Antonio Vercher, remitió un oficio a los fiscales provinciales y al SEPRONA en el que ordenaba verificar si los municipios afectados habían aprobado y ejecutado los planes de prevención de incendios forestales que impone la Ley 43/2003, de Montes, así como las disposiciones autonómicas de desarrollo. Vercher advertía de que la ausencia de tales planes podría llegar a tener consecuencias penales, en los casos en que la omisión fuera grave y guardase relación causal con la propagación del fuego.

La iniciativa suscitó gran polémica, porque suponía dar un paso más allá de la tradicional sanción administrativa de estas omisiones, trasladando el foco a la posible imputación penal de autoridades locales como alcaldes o concejales de medio ambiente.

Reacción desde el ámbito fiscal

La propuesta de Vercher fue matizada casi de inmediato por otras instancias de la carrera fiscal. La teniente fiscal de Castilla y León, Purificación Sobrino, señaló con contundencia que “carecer de planes no es delito” y que no se podía confundir la gravedad de la omisión administrativa con su tipicidad penal.

Este matiz es importante porque subraya un principio básico: el derecho penal es de aplicación estricta, rige por el principio de legalidad (art. 25 CE y art. 1 CP) y solo cabe castigar aquello que esté expresamente tipificado como delito. En este sentido, no basta con que una conducta sea negligente, reprochable o incluso sancionable administrativamente; es necesario que exista un tipo penal que recoja esa conducta concreta.

Marco normativo y responsabilidad penal por omisión

La Ley de Montes y sus normas autonómicas complementarias establecen la obligación de contar con planes de prevención y defensa contra incendios forestales. Estos planes incluyen medidas de gestión del monte, limpieza de matorrales, construcción de cortafuegos, puntos de agua, accesos para medios de extinción y protocolos de emergencia.

El incumplimiento de esta obligación suele conllevar sanciones administrativas, pero no una consecuencia penal automática.

En este punto conviene precisar que la mera aprobación formal de un plan de prevención no es suficiente para deslindar la responsabilidad del ayuntamiento. La Ley de Montes en su artículo 48 y ss., y sus normas autonómicas no solo imponen la obligación de aprobar dichos planes, sino también la de ejecutar efectivamente las medidas que contienen la limpieza de matorrales, la apertura de cortafuegos, la  instalación de puntos de agua o la mejora de accesos. Desde una perspectiva penal, el principio de garante exige una actuación real y eficaz para evitar el resultado lesivo, un plan que permanece en papel, sin ejecución práctica, no exime de responsabilidad. En cambio, cuando un municipio acredita que no solo ha aprobado el plan, sino que lo ha puesto en marcha con medios razonables y de acuerdo con sus competencias, difícilmente podrá imputársele un incumplimiento penal, aunque el incendio finalmente ocurra.

Por su parte, el artículo 11 del Código Penal introduce la figura de la omisión impropia, que permite castigar a quien, no evitando un resultado que tenía el deber jurídico de impedir, responde como si lo hubiera causado activamente. Para ello se exigen tres requisitos acumulativos:

1. Que exista un deber jurídico específico de actuar.
2. Que el sujeto tuviera capacidad real y efectiva de impedir el resultado.
3. Que la omisión guarde relación causal con el resultado finalmente producido.

En materia de incendios, esto implicaría analizar si la falta de aprobación o ejecución de un plan municipal puede considerarse causa de la propagación de un fuego y, sobre todo, si la ley atribuye al alcalde o a la corporación municipal un deber de garante penalmente relevante.

Precedentes jurisprudenciales relevantes

Hasta la fecha, el Tribunal Supremo no ha declarado la responsabilidad penal de alcaldes o concejales por carecer de planes de prevención de incendios. La jurisprudencia sobre incendios forestales se centra en los autores materiales del fuego, ya sea dolosos (art. 351 CP) o imprudentes (art. 352 CP).

Sin embargo, sí existen sentencias en otros ámbitos donde se ha admitido la responsabilidad penal por omisión de deberes preventivos. Un ejemplo es la STS 563/2025 de 19 de junio de 2025, que confirmó la condena a una técnica de prevención de riesgos laborales por no adoptar medidas de seguridad frente a riesgos evidentes, incurriendo en imprudencia grave del art. 316 CP.

Este tipo de casos muestran cómo, cuando la ley atribuye de forma clara un deber de garante, la omisión puede ser penalmente relevante. No obstante, no cabe trasladar esa doctrina automáticamente al ámbito forestal, porque en derecho penal la analogía está prohibida en perjuicio del reo. Solo cabría responsabilidad penal de un alcalde si el tipo penal de incendio por imprudencia grave pudiera aplicarse de forma estricta a su conducta.

Análisis y criterios jurídicos

Desde una perspectiva académica, el planteamiento de Vercher revela un problema real: muchos municipios incumplen de manera sistemática la obligación de contar con planes de prevención, lo que incrementa la vulnerabilidad frente a los incendios. Sin embargo, trasladar esta omisión al ámbito penal plantea varias objeciones:

• Legalidad estricta: carecer de un plan no está tipificado como delito. El salto al Código Penal requiere que la omisión encaje en figuras como el incendio por imprudencia grave, lo que no siempre será posible.
• Dificultad probatoria: habría que demostrar que el incendio se habría evitado o reducido con el plan omitido, lo que en la práctica es casi imposible dada la multiplicidad de factores concurrentes (clima, orografía, imprudencias individuales).
• Ultima ratio: el derecho penal debe reservarse a las conductas más graves y reprochables. Las carencias estructurales o administrativas encuentran cauce más adecuado en el derecho sancionador administrativo y en la exigencia de responsabilidad política.
• Culpabilidad personal: imputar a un alcalde exige probar que tuvo conocimiento efectivo del riesgo y que omitió dolosamente o con imprudencia grave la adopción de medidas, algo difícil en organizaciones complejas donde las competencias se delegan.

Conclusión

La propuesta de exigir responsabilidad penal a alcaldes por carecer de planes de prevención de incendios es comprensible desde una perspectiva simbólica y política, pero difícilmente sostenible en términos jurídico-penales con el marco normativo actual.

El camino más sólido pasa por reforzar los mecanismos administrativos y de control:

• Establecer sanciones administrativas más severas para municipios incumplidores.
• Dotar a las comunidades autónomas de mecanismos de sustitución cuando un municipio no aprueba su plan.
• Mejorar la financiación y coordinación en la ejecución de medidas de prevención.

En el plano penal, solo en supuestos excepcionales donde se acredite imprudencia grave con nexo causal probado cabría pensar en imputaciones por omisión impropia. Para ir más allá, sería necesaria una reforma legislativa que configurase un tipo específico sobre incumplimiento doloso de deberes de prevención de incendios por parte de autoridades públicas.

De lo contrario, existe el riesgo de forzar la interpretación penal y vulnerar el principio de legalidad, con efectos contraproducentes tanto para la seguridad jurídica como para la eficacia de la lucha contra los incendios forestales.